Revista Gobernanza
Demócratas y democratizaciones
Últimamente, tras las llamadas tercera y cuarta olas democratizadoras, la palabra democracia se aplica a realidades políticas tan diferentes que resulta cada vez más difícil saber de qué se está hablando. ¿Los procesos electorales de Afganistán o Irak son democratizaciones? ¿Está caminando la República Popular China hacia un proceso democratizador por un vía institucional propia y distinta a la seguida por las democracias occidentales? ¿Es la Nicaragua actual una democracia? ¿Son demócratas quienes compiten en las elecciones practicando el clientelismo, mercantilizando la política, patrimonializando el Estado o gobernando arbitraria y corruptamente?
Estas dificultades han intentado salvarse recurriendo a la "calidad" de la democracia. Lo que importa -se dice- no es tanto la democracia como su calidad. Hay democracias y demócratas de primera, segunda y tercera, por lo menos. Los politólogos han detectado más de quinientos usos diferentes del término y muchos de ellos hablan de pseudo-democracias, semidemocracias, democracias delegativas, poliarquías, democracias liberales, democracias participativas y un larguísimo etc. Pero ¿cómo se mide y evalúa la calidad de una democracia?
Los intentos y propuestas de medición de la democracia no han sido pocos desde que hace aproximadamente diez años se levantó la veda para que la cooperación internacional abarcara el hasta entonces inexplorado campo del apoyo a los procesos de democratización. La pregunta inicial fue ¿cuán democrático es un país comparado con los otros? ¿Están avanzando o retrocediendo sus indicadores de democratización? ¿Quién está realizando el mayor esfuerzo democrático y mereciendo mayor apoyo de la cooperación? Pero hoy la comunidad de profesionales especializados en la cooperación a la democracia ya no está encontrando de mucha utilidad las mediciones con tanto esfuerzo realizadas. Esto se debe a que:
Las mediciones de la democracia están basadas en un concepto específico de democracia (normalmente las democracias electorales o procedimental es, las "poliarquías" o las democracias liberales) que no se corresponde con el proceso democratizador que están viviendo muchos países. En otras palabras, las democratizaciones en curso en el mundo no tienen por qué seguir, ni es aconsejable que sigan, la senda de democratización los países noroccidentales.
Las mediciones de la democracia no dicen nada de los obstáculos, del compromiso democratizador ni de las vías de democratización existentes en un país específico. No dicen nada de las estructuras socioeconómicas, del mapa de actores estratégicos, de los conflictos, ni de las instituciones políticas informales.
Los indicadores de democracia, incorrectamente interpretados, pueden dar lugar a una asignación inapropiada de los recursos de cooperación, pues pueden valorar más positivamente las democratizaciones que mejor responden al modelo de los donantes e ignorar otras -quizás más apropiadas y creativas- que les resultan ajenas. '
En realidad lo que necesitamos es prestar más atención a la historia de los países en democratización y a la forma de su inserción internacional. Necesitamos análisis en profundidad de la calidad de las democracias, lo que no puede hacerse sin considerar lo específico y singular de cada proceso y momento democratizador. Necesitamos una mejor comprensión de las prácticas tradicionales de mediación entre los ciudadanos y el Estado, que a veces contrastan fuertemente con las tradiciones occidentales más individualistas, pero que no son necesariamente contrarias al avance democratizador.
Hace unos cinco años, International IDEA, un organismo intergubernamental independiente con sede en Estocolmo, creado como emprendimiento de los gobiernos nórdicos europeos y operante a nivel mundial, hacía un balance de las lecciones aprendidas en 10 años de esfuerzos de cooperación a la democracia, no vinculados a la promoción de los intereses y conceptos de ningún grupo de países. Destacamos:
Es necesario tomar en cuenta las estructuras socioeconómicas en que la democratización se produce. No hay que caer de nuevo en la teoría de la modernización y hay que mantener firmemente el derecho a la democracia en cualquier situación socioeconómica. Pero las estrategias de democratización serían ciegas si no consideraran estas situaciones. La pobreza y la desigualdad tienden a convertir el voto del pobre en la venta de un activo y en consecuencia a degradar en clientelismo las instituciones electorales. La libertad humana es mucho más que las libertades políticas y la admonición de Hayek sigue teniendo sentido: concediendo derechos políticos a un esclavo no lo convertimos en un ser libre. Los politólogos nos recuerdan, por ejemplo, cuán difícil resulta institucionalizar partidos políticos en contextos de pobreza, desigualdad y mercados fragmentados.
La democratización, a nivel meramente interno, no tiene pleno sentido en tiempos de globalización. Existe un desequilibrio entre el ritmo de la globalización y la capacidad para regularla, de lo que se derivan muchas asimetrías. La democratización requiere hoy poner énfasis en la distribución equitativa de los beneficios en una economía crecientemente abierta, con acciones que promuevan la participación democrática de todos los países y pueblos en el gobierno de las relaciones internacionales. En nuestro tiempo la construcción de la democracia en un país es inseparable de la democratización de la gobernanza global. Uno de los méritos de la democracia es proporcionar un sentimiento razonable de que las cosas están bajo control de la gente. Pero la globalización en su forma actual está poniendo las cosas fuera de control y generando frustración y resentimiento, especialmente entre los que se sienten más vulnerables o dañados por su injusta dinámica.
Mejorar la calidad de la democracia implica ir cambiando las instituciones políticas tanto a nivel formal como informal. Pero el cambio de la informalidad exige cambiar no sólo regímenes sino actitudes, competencias, mentalidades y valores. Todo esto significa conflicto. Ni hay dinámica ni aprendizaje social sin conflicto. Pero el conflicto violento es lo opuesto a la democracia. Cuanto más conflicto es capaz de canalizar institucionalmente, mayor es la calidad de una democracia. Pero cuando las instituciones democráticas formales son insuficientemente representativas e incapaces de agregar los diversos intereses sociales, hay que apoyar los procesos de democratización mediante la formación de arenas políticas en las que los actores en conflicto puedan reconocerse y llegar a acuerdos.
Las democracias nunca acaban de consolidarse, siempre están en riesgo, en cada momento tienen que responder a desafíos específicos, son un viaje permanente y no un puerto de llegada prefigurado institucionalmente. El precio de la libertad -decían los antiguos republicanos- es la vigilancia permanente, o sea, la ciudadanía activa como diríamos hoy.
Pero si la democracia no tiene una senda institucional única ¿cómo distinguiremos y reconoceremos los verdaderos procesos de democratización? ¿cuál es el valor final desde el que analizar normativamente la democracia? Les propongo reflexionar sobre la propuesta axiomática siguiente: el pilar normativo último que soporta la construcción democrática ha de ser el valor igual de la vida humana, la consideración de todo ser humano como un fin en sí mismo, libremente autodeterminado sin que resulte moralmente admisible el que sea instrumentalizado por ningún otro ser humano. De este axioma se deduciría, necesariamente, un derecho humano universal a la participación política en condiciones de igualdad, pues estando nuestra libertad limitada por las instituciones de la vida en común -fuera de las cuales somos la peor de las bestias como recordaba Aristóteles- la definición y reforma de esas instituciones -la política- debe ser hecho entre todos y en condiciones de igualdad.
El concepto de democracia que les propongo es exigente, es republicano, no es el del liberalismo político. No basta con crear unas instituciones que nos garanticen la unidad, la libertad y la diversidad. Es necesario que en la creación de las instituciones y políticas que condicionan nuestra vida en libertad, podamos participar en condiciones básicamente iguales. Ello significa que la construcción de la institucionalidad democrática no puede separarse de la superación de la pobreza y de la desigualdad, es decir, de la construcción progresiva de capacidades humanas básicas iguales.
Medio siglo de democratizaciones y reversiones democráticas
Lecciones aprendidas
Entre 1960 Y 2004 el mundo registró 123 episodios de democratización en 88 países. De ellos han sobrevivido en democracia 67 y han sido derrocados 56. Las tasas de reversión democrática han variado mucho por regiones mundiales. En América Latina tuvieron lugar 17 episodios de democratización de los que fueron revertidos 9 (un 35%). (Datos de Polity IV). Puede decirse que la mitad de las jóvenes democracias del mundo están luchando por consolidar sus instituciones. ¿Cuál es el fantasma que amenazante las recorre? ¿Dónde se encuentran las raíces de su debilidad?
Sigamos con los datos a nivel mundial. De los 56 casos de reversión democrática, la duración media de las democratizaciones fue de 6 años. Casi el 68% de las democratizaciones revertidas lo fueron durante los 5 primeros años y casi el 84% durante los primeros diez. De las democracias revertidas muchas emprendieron segundos y terceros procesos de democratización. Los segundos procesos emprendidos se mantuvieron en un 47% y los terceros en un 64%.
Las tasas de sostenibilidad y reversión democrática oscilan mucho por regiones y por tiempos. A nivel mundial de las 26 democratizaciones producidas en los años 60 sólo se mantuvieron el 11'5%; de las 20 producidas en los 70 se mantuvieron e130%; de las 17 de los 80, el 76'5%, Y de las 52 de los 90, el 72'5%. En América Latina se produjeron 26 episodios democratizadores (6 en los 60,3 en los 70, 11 en los 80 y 5 en los 90) de los cuales se han mantenido 17 y revertido 9.
¿Cuáles son las variables de orden económico, social y político que correlacionan con la mayor propensión al mantenimiento o a la reversibilidad de las democratizaciones?
Los países que han mantenido sus procesos democráticos son en general más ricos -o si se quiere menos pobres- con un renta media de 2.618 $ (en dólares de 2006). Los países donde se han revertido los procesos democráticos tienen una renta media mucho menor: 866 $. Pero otros datos sugieren que el crecimiento económico no es razón suficiente para la sostenibilidad democrática.
La desigualdad ha sido mucho mayor en los países donde se ha revertido que en los que se ha sostenido la democracia. Igualmente las tasas promedias de población viviendo con menos de un dólar día eran del 40% en los primeros y del 20% en los segundos. La tasa de mortalidad infantil era el doble en los países que han revertido la democracia que en los que la han sostenido. Estos datos sugieren que las desigualdades severas en ingresos, activos u oportunidades importan a la hora de explicar la supervivencia o reversión de los procesos democráticos.
Hay otras divisiones no económicas que parecen importar como es el caso de la fragmentación etno-lingüística de una sociedad (Alesina). Los datos muestran que en los países con una fragmentación etno-lingüística superior a la media las reversiones democráticas alcanzaron un 51 % mientras que en los que este índice se situaba por debajo de la media la reversión alcanzó el 38%.
La renta per cápita, la pobreza, la desigualdad, la mortalidad infantil o la fragmentación etno-lingüística influencian en la probabilidad de mantenimiento o reversión de los episodios democráticos. Influencian pero no determinan. Hay países con condiciones iniciales muy desfavorables (Mozambique, Malawi, Ecuador, Bolivia) en los que la democracia se ha mantenido, al menos por el momento. Estos datos sacuden el saber convencional según el cual las democracias entran en riesgo cuando el desempeño económico es pobre. No fue así en la Europa del Este cuyos países a principios de los 90 sufrieron un colapso económico comparable al de los años 30. La democracia fracasó en Tailandia a pesar de su fuerte crecimiento entre 2000 y 2005. Hoy la democracia se encuentra en riesgo en Venezuela, Georgia, Rusia o Bolivia, a pesar de su crecimiento basado en todos los casos en la exportación de recursos naturales.
En conclusión, el bajo crecimiento económico por sí sólo no es un signo claro de amenaza democrática. Del mismo modo, el alto crecimiento por sí sólo tampoco es ninguna garantía contra la reversión democrática.
Lo mismo sucede con las reformas económicas. Ha habido un gran debate sobre si las democracias podían resistir las terapias de choque o exigían mayor gradualidad reformista. Pero lo que parece más significativo no es el ritmo sino si los efectos beneficiosos de la reforma son ampliamente compartidos por las poblaciones. Hay que mirar más allá de las variables económicas.
Considerando variables políticas, los datos también desmienten que los regímenes parlamentarios sean más propensos a la estabilidad democrática que los presidencialistas (la tasa de reversión es del 36% para los presidencialistas y del 50% para los parlamentarios, siendo el resto no clasificable en estas categorías). La preferencia de los politólogos por el régimen parlamentario se debe a que suponen que protegerá mejor de los riesgos de abuso por el Poder Ejecutivo.
En cambio, si miramos el grado o nivel de constricciones institucionales efectivas del Poder Ejecutivo (eficacia de la oposición política, poder judicial independiente, Tribunal Constitucional efectivo, poderes territoriales autónomos, transparencia, rendición de cuentas...), los datos resultan reveladores, independientemente de que se trate de un régimen presidencialista o parlamentario:
Cuando las constricciones institucionales sobre el Ejecutivo son débiles, la democracia es revertida un 70% de las veces. Cuando las constricciones institucionales son fuertes el porcentaje se reduce a 40%. Analizar los equilibrios de poder que se instalan en los procesos democratizadores resulta, pues, más apropiado que considerar el presidencialismo o parlamentarismo del sistema. (Kapstein y Converse).
Una primera lección que se desprende de estos datos es que no hay círculo virtuoso entre crecimiento económico y democratización. Es necesario atender a la calidad de las instituciones políticas y económicas, formales e informales, vigentes en cada país, más allá del crecimiento y de la institucionalidad democrática y económica formal yeso inevitablemente nos llevará a considerar sus estructuras socio-económicas, su sistema de frenos y contrapesos y sus equilibrios distributivos.
Una segunda lección es que hay que prestar mucha más atención al tipo o calidad de crecimiento, es decir, a la medida en que los ingresos, los activos y las oportunidades están distribuidos. Al fin y al cabo, la redistribución es el espejo económico que refleja el sistema político efectivo de un país. El objetivo democrático y económico debiera ser el mismo: diluir la concentración del poder.
Tercera lección, para los programas de cooperación a la democracia: el apoyo prestado a los regímenes que han promovido reformas neoliberales a expensas del desarrollo institucional (los Menem, Salinas de Gortari, Sánchez de Lozada o Boris Yeltsin) no estaba bien fundado. El apoyo a las democratizaciones no puede hacerse sólo ni principalmente a través de programas de promoción de la democracia. Un apoyo efectivo y sincero a la democracia pasa por una batería de políticas cuyo propósito común de fondo ha de ser la distribución del poder económico y político a la vez que el aumento de las oportunidades vitales para todos los ciudadanos.
La democracia es la lucha incesante por conseguir la participación política igual y libre de todos los ciudadanos en las diversas y cambiantes condiciones sociales, económicas y culturales. Por eso no es un punto de llegada. No hay consolidación democrática. Siempre hay oportunidades y amenazas democráticas. Sin libertad la igualdad es tiranía. Sin igualdad, la libertad de participación es falsedad porque falta la autonomía personal. Cuando falta la libertad-autonomía de la persona no hay democracia verdadera. La responsabilidad de los demócratas es a la vez combatir la concentración del poder y crear las condiciones sociales, económicas e institucionales de la participación igual y libre.
